Fra smal til bred regional udvikling?

Henrik Halkier, professor ved Aalborg Universitet

Introduktion
I Danmark har udtrykket regionalpolitik traditionelt været ensbetydende med initiativer, der har til formål at styrke erhvervsudviklingen i regionerne. Den underliggende dagsorden har varieret, fra skabelse af større lighed mellem landsdelene til styrkelse af de enkelte regioners konkurrenceevne, men til stadighed har de private virksomheder stået i fokus for den offentlige politik. Med sit fokus på erhvervsudvikling kan dansk regionalpolitik derfor i bredere europæisk perspektiv karakteriseres som ‘smal’, på linie med f.eks. den britiske, der igennem snart et halvt århundrede har investeret store offentlige midler i at forsøge at påvirke virksomhedernes udviklingsstrategier i overensstemmelse med offentlige politiske prioriteringer. Den ‘smalle’ regionalpolitik er forskellig fra den ‘brede’ regionalpolitik, der forsøger at forbedre de generelle levevilkår i regionerne og dermed også inddrager forhold som f.eks. fysisk planlægning, transport-infrastruktur, og offentlig service. En sådan tilgang er traditionelt blevet forbundet med bl.a. de øvrige skandinaviske lande, hvor hensynet til geografisk perifere dele af landet har været et centralt velfærdspolitisk princip, og i den franske aménagement du territoire, hvor offentlige investeringer og en regionaliseret industripolitik bidrog til at skabe en bred tilgang til regional udvikling.

Men skellet mellem ‘smal’ og ‘bred’ regionalpolitik er på sin vis, ligesom så mange andre begrebspar, en pædagogisk overdrivelse med henblik på at fremme forståelsen. For også i Danmark foregår der jo, parallelt med den regionale erhvervspolitik, fysisk planlægning af arealanvendelsen, strategisk placering af offentlige investeringer, og finansielle overførsler til den offentlige sektor i udkantsområderne. Og omvendt så indebærer f.eks. den svenske tilgang jo stadigvæk, at der er et behov for koordination mellem forskellige aktørers aktiviteter, sådan som det f.eks. ses inden for rammerne af de regionale tilväkstaftaler. Forskellen mellem ‘smal’ og ‘bred’ regionalpolitik er på den baggrund mere et spørgsmål om forskellige måder at koordinere den offentlige indsats inden for regional udvikling (måske tilsat en vis portion ‘bred’-forherligende normativitet i en tid hvor holistisk ofte er et plus-ord).

Denne artikels udgangspunkt er antagelsen om, at det gør en forskel, hvem der koordinerer forskellige områder inden for offentlig politik, og hvilke sociale mekanismer koordinationen foregår igennem. Der skelnes ofte mellem tre koordinationsmekanismer - hierarki, marked og netværk - og især de to første er velbeskrevne i forskningslitteraturen. Koordination af aktiviteter inden for et hierarki involverer et længerevarende underordningsforhold mellem de involverede parter, således at én aktør formelt kan påbyde en anden aktør bestemte handlinger,, og koordination ved hjælp af markedsrelationer indebærer enkeltstående udveksling af ressourcer mellem formelt uafhængige aktører. Koordination via netværk er sværere at definere, fordi der er så mange forskellige varianter i spil i den praktiske virkelighed, men vigtige karakteristika er en længerevarende relation mellem formelt uafhængige aktører, der involverer gensidig udveksling af ressourcer på grundlag af indbyrdes forhandlinger.

Ud fra antagelsen om, at måden, forskellige politik-områder koordinerer deres aktiviteter på, kan gøre en forskel, undersøger artiklen, hvordan koordination mellem ‘smal’ og ‘bred’ regionalpolitik har foregået i Danmark. Der sættes fokus på tre faser i dansk regionalpolitik, der har været karakteriseret ved forskellige former for koordination, og på baggrund heraf diskuteres det, i hvilket omfang den danske tilgang til regional udvikling stadigvæk er præget af en relativt ‘smal’, erhvervsorienteret tilgang.

Egnsudvikling: Regional udvikling mellem hierarki og marked
Systematiske forsøg på at fremme regional udvikling i Danmark begyndte i slutningen af 1950erne, hvor den ulige fordeling af industribeskæftigelse og arbejdsløshed var baggrunden for vedtagelsen af lov om egnsudvikling. Loven blev gradvist justeret igennem 1960erne og 1970erne, men dens kerne forblev uændret: Staten udpegede et antal støtteområder, inden for hvilke private virksomheder kunne opnå tilskud til produktive investeringer. Ordningen administreredes af det statsligt udpegede nationale Egnsudviklingsråd med repræsentanter for ministerier og interesseorganisationer, og den praktiske administration blev varetaget af Direktoratet for Egnsudvikling i Silkeborg. Som illustreret af Figur 1 var der i denne periode tale om markedsbaseret koordination på nationalt niveau: Staten engagerede hverken amter eller kommuner i den regionale erhvervspolitik, og virksomheder indgik heri på markedsagtige vilkår, dvs. relationen mellem private og offentlige aktører var en kortvarig, enkeltstående transaktion, hvor virksomheden fik tilført økonomiske ressourcer og som modydelse bidrog med arbejdspladser og indtjening til gavn for udviklingen i det statsligt udpegede støtteområde.

Men egnsudviklingsstøtten var naturligvis ikke den eneste form for offentlig politik, der havde regional udvikling som en væsentlig del af sin målsætning. Gennem 1960erne kom den fysiske planlægning gradvist til at spille en større rolle, og her var der tale om et klart hierarki mellem offentlige instanser - stat, amt, kommune - der tilsammen tilrettelagde de fysiske rammer for den sociale og økonomiske udvikling, herunder placeringen af erhvervs- og boligområder, og hvor staten i den sidste ende havde fat i den lange ende mht. kontroversielle beslutninger om, hvorledes landet skulle udnyttes på den samfundsmæssigt mest hensigtsmæssige måde. På samme måde var finansieringen af velfærdsstaten med dens udligning mellem stærke og svage dele af landet også med til at påvirke regionaludviklingen, fordi den bidrog til at gøre det muligt at opretholde et højere niveau inden for den offentlige service til gavn for befolkningen i mindre velstående kommuner; igen udtryk for hierarkisk koordination, hvor staten, om end efter forhandling med de kommunale organisationer, har det sidste ord i forhold til den enkelte kommune.

Frem til slutningen af 1980erne var den offentlige indsats mht. regional udvikling i Danmark med andre ord præget af en klar opdeling mellem de tre forskellige indsatsområder. Både den fysiske planlægning og finansieringen af den landsdækkende velfærdsstat er klare eksempler på koordination via hierarki, mens den regionale erhvervspolitik var udtryk for markedsbaseret koordination, og på den baggrund er det måske ikke så underligt, at forestillingen om Danmark som eksempel på en ‘smal’ regionalpolitik er blevet udbredt. Aktørerne inden for de forskellige indsatsområder har formentlig i et eller andet omfang uformelt skelet til, hvad der foregik på andre områder, men basalt set var der tale om tre slags regionaludvikling, der måske nok pegede i den samme retning men ikke var underlagt en omfattende indbyrdes koordination, til trods for at aktører på det statslige niveau var ledende inden for dem alle.

EU-programmer og regionale initiativer: Kontinuitet og forandring
Efter ophævelsen af Egnsudviklingsloven i 1990, bestod den regionale erhvervsfremme i Danmark af aktiviteter iværksat af tre forskellige aktører, nemlig EU, staten og amterne. Det drejede sig om

• EU's strukturfondsprogrammer, der gennem skabelse af partnerskabs-samarbejder mellem tre niveauer af offentlige myndigheder og private aktører planlagde og gennemførte erhvervsudviklingsaktiviteter i udpegede støtteområder.
• Regionale erhvervsudviklingsinitiativer, iværksat af amter og grupper af kommuner som supplement til EU-programmerne både i og uden for de udpegede støtteområder.
• Statslige initiativer, der primært havde karakter af decentraliseret rådgivnings-service for virksomheder i hele landet samt forsøg på at fremme koordinationen af det voksende antal regionale og lokale aktører.

I forhold til tidligere er der klart nok sket et skift med hensyn til koordinationen af den regionale erhvervsfremme: flere niveauer spiller nu en aktiv rolle, og samtlige tre koordinationsformer bliver bragt i spil, som illustreret af Figur 2. Det markedsbaserede samspil med virksomhederne foregår nu primært på det regionale niveau gennem decentral rådgivning og (i EU-støtteområderne) virksomhedstilskud, mens netværkskoordinering spiller en central rolle både inden for EU-programmerne og de regionale initiativer i form af partnerskabsdannelse mellem offentlige og/eller private aktører. Endelig spiller hierarki en rolle i forhold til koordinationen af aktiviteter mellem de involverede niveauer, hvor regionale aktører er underlagt EU-regler og national dansk lovgivning om f.eks. statsstøtte.

I samme periode forbliver både koordinationen af den fysiske planlægning og omfordelingen via kommunale bloktilskud uændret for så vidt angår deres grundlæggende virkemåder baseret på et hierarki med staten for bordenden. Der er således i 1990erne samlet set faktisk sket en væsentlig ændring af koordinationsmønstrene inden for regional udvikling, således at det regionale niveau nu spiller en mere væsentlig rolle inden for den erhvervsrettede regionalpolitik, om end denne rolle udspilles inden for rammer, der er defineret på det nationale og/eller europæiske niveau. I teorien kunne mulighederne for koordination mellem de tre former for regionaludviklingstiltag hermed være øget, men i praksis resulterede dette næppe i en væsentlig ‘bredere’ regionalpolitik: det var kun i de økonomisk set relativt svage regioner, at det ville være muligt at inddrage f.eks. investeringstilskud til private virksomheder i udviklingsaktiviteterne, og her er der så oven i købet fortsat i høj grad tale om markedsbaseret koordination, hvor virksomhederne søger støtte til projekter ud fra egne udviklingsbehov snarere end på grundlag af overordnede regionale strategiske satsninger.

Strukturreform og regional udvikling: Den store syntese?
Som led i strukturreformen fik det regionale niveau for første gang ansvaret for regionens økonomiske udvikling, og regional erhvervspolitik er nu pludselig blevet et langt mere prominent policy-område end tidligere. Erhvervsudvikling er blevet en obligatorisk opgave for samtlige nye regioner med regionale vækstfora sammensat af repræsentanter fra centrale offentlige og private aktører i en proaktiv rolle, samtidig med at kommunerne fik en vigtig rolle inden for både finansiering og implementering af regional erhvervsudvikling. Herudover betyder den statslige regulering af regionernes erhvervspolitiske instrumenter i praksis, at direkte virksomhedstilskud nu kun spiller en marginal rolle, mens tiltag til forbedring af virksomhedernes rammebetingelser gennem rådgivning, netværksdannelse og andre former for ‘blød’ infrastruktur kom til at indtage en dominerende rolle. I praksis betyder dette, som illustreret af Figur 3, at markedsbaseret koordination er blevet reduceret i omfang samtidigt med, at etableringen af længerevarende netværksrelationer med f.eks. virksomheder inden for en bestemt erhvervsklynge er blevet styrket, mens hierarki naturligvis fortsat spiller en rolle i forhold til koordinationen af aktiviteter mellem de involverede niveauer, ikke mindst med hensyn til hvilke policy-instrumenter der kan bringes i anvendelse.

Mens de grundlæggende hierarkiske koordinationsprincipper inden for den økonomisk omfordeling mellem mere eller mindre velstående dele af Danmark ikke er blevet ændret, så medførte strukturreformen et markant skift i koordinationsform inden for den fysiske planlægning. Mens de gamle regionplaner etablerede hierarkiske rammer, inden for hvilke kommunerne måtte tilpasse sig regionale prioriteter, så er de nye regionale udviklingsplaner et eksempel på netværksbaseret koordination mellem aktørerne: Regionerne kan ikke pålægge kommunerne at rette ind, men da planen er blevet til gennem en omfattende dialog mellem lokale og regionale aktører, udgør den stadigvæk en, om end lidt blødere, ramme for lokale planlægningsaktiviteter. En ramme, der er blevet etableret gennem et netværkssamarbejde mellem aktører, der er formelt uafhængige af hinanden men alligevel er gensidigt afhængige af at koordinere udviklingsprojekter.

Alt i alt har strukturreformen således ændret den måde, regionale udviklingsaktiviteter koordineres på, og skabt en situation, hvor netværkssamarbejde er centralt både inden for den ‘smalle’ erhvervsorienterede regionalpolitik og inden for andre dele af den regionale udviklingspolitik. Forudsætningerne for, at der kan udvikle sig en ‘bredere’ regionalpolitik i Danmark med en mere eksplicit koordination mellem erhvervsudviklings- og andre politikområder, er således blevet bragt til veje, fordi de samme aktører (regioner, kommuner, regionale vækstfora, erhvervsinteresser) nu skal spille sammen på stort set den samme netværksbaserede måde, uanset om det er strukturfondsprogrammer eller fysisk planlægning, der er på dagsordenen. Hvorvidt dette så i praksis resulterer i en ‘bredere’ regionalpolitik afhænger af, hvorledes de involverede aktører håndterer processen: Vil opsplitningen mellem erhvervsudvikling og planlægning, der kan genfindes på alle administrative niveauer, virke som en bremseklods, og er der politisk villighed til at tænke ‘uden for boksen’ og gå på tværs af traditionelle forskelligheder i måden at tænke regional udvikling på?

Referencer
Balme, R. & B. Jouve (1996), 'Building the Regional State: Europe and Territorial Organization in France', i L. Hooghe, Cohesion Policy and European Integration. Building Multi-level Governance, Oxford, Oxford UP, pp.  219-55.

Gaardmand, Arne. "Jobbet til manden eller manden til jobbet? Om Dansk regionalpolitik 1945-85." I Om regionalpolitikken som politikområde, NordREFO (ed.), 67-108. Helsinki: NordREFO, 1988.

Gales, P. l. (1994), 'Regional Economic Policies: An Alternative to French Economic Dirigism?'Regional Politics & Policy4 (3), 72-91.

Halkier, Henrik. "Regional Policy in Transition - a Multi-Level Governance Perspective on the Case of Denmark." European Planning Studies9, no. 3 (2001): 323-38.

Halkier, H. (2006), Institutions, Discourse and Regional Development. The Scottish Development Agency and the Politics of Regional Policy, Brussels, PIE Peter Lang.

Halkier, Henrik. "Regional Development Policies and Structural Reform in Denmark. From Policy Segmentation towards Strategic Synergy." I New Nordic Regionalism, redigeret af Oddbjørn Bukve, Henrik Halkier & Peter de Souza.Aalborg: Aalborg Universitetsforlag, 2008.

Halkier, H. & J. E. Flockhart (2002), 'The Danish Cases - Bottom-up Initiatives between Regional and National Environments', i A. Östhol & B. Svensson,  Partnership Responses - Regional Governance in the Nordic States, Stockholm, Nordregio, pp.  41-84.

Oscarsson, G. (1989), 'Regional Policies in the Nordic Countries - Origin, Development and Future', i NordREFO & OECD (ed.), The Long-term Future of Regional Policy - A Nordic View, Copenhagen, NordREFO, pp.  41-58.

Sørensen, E. & J. Torfing (2005), Netværksstyring: Fra government til governance, Frederiksberg, Roskilde Universitetsforlag.

Östhol, A. & B. Svensson (2002), 'The Swedish Cases - Partnership by State-led Design', i A. Östhol & B. Svensson, Partnership Responses - Regional Governance in the Nordic States, Stockholm, Nordregio, pp.  85-134.

Du kan herunder læse seneste anmeldelse af litteratur, der relaterer sig til artiklens tema:

Mot den tredje generationens regionpolitik – Lärdomar från Nordens autonomier och perifera ö-regioner

Fra Egnsudvikling til Regional Erhvervsfremme - 50 års vedholdende omstillingsparathed

Emner: Regionalpolitik