Fra mangel på hænder til mangel på jobs

Professor Per Kongshøj Madsen, Center for Arbejdsmarkedsforsk., Aalborg Universitet

Nye toner i den beskæftigelsespolitiske debat
Den beskæftigelsespolitiske dagsorden har skiftet dramatisk siden efteråret 2008. Siden midten af 2000-årene har forskellige kommissioner med Velfærdskommissionen som det fremmeste eksempel bidraget til at sætte en politisk agenda, der var domineret af frygten for mangel på arbejdskraft. På den lange bane ville der blive stadig flere ældre og relativt færre i de erhvervsaktive aldre, når de demografiske modeller kiggede frem gennem dette århundrede. Årsagen var dels forholdsvis små ungdomsårgange, og dels at danskerne simpelthen lever stadigt længere.

Umiddelbart er den længere levealder jo en god nyhed, men desværre har den også negative konsekvenser, hvis der ikke samtidig sker en stigning i tilbagetrækningsalderen. Ellers bliver der flere og flere pensionister, som skal forsørges. En nærliggende løsning er ifølge kommissionsrapporterne at øge tilbagetrækningsalderen blandt andet ved at afskaffe efterlønnen. Andre muligheder er en indsats for at øge beskæftigelsen blandt de voksne ved for eksempel at mindske tilgangen til førtidspension, stramme dagpengesystemet og få de unge hurtigere gennem uddannelsessystemet. Alle temaer er velkendte fra de senere års politiske debatter og forlig med Velfærdsforliget fra juni 2006 som et karakteristisk eksempel.

Den korte og den lange dagsorden går ikke længere hånd i hånd
Samtidig kunne argumentation for nødvendigheden af at øge udbuddet af arbejdskraft nyde godt af den aktuelle højkonjunktur og af en historisk lav ledighed. Selv om denne situation intet havde at gøre med demografien og de langsigtede udfordringer, så kunne manglen på arbejdskraft her og nu bidrage til at legitimere nødvendigheden af hurtige reformer i forhold til for eksempel efterløn og dagpengesystem. De forskellige indspil fra Arbejdsmarkedskommissionen er klare eksempler herpå. Argumenterne på den korte og den lange bane kunne vandre hånd i hånd.

Igennem 2009 er dette parløb mellem kortsigtede og langsigtede hensyn løbet ind i store vanskeligheder. Det voldsomme fald i beskæftigelsen og den modsvarende stigning i ledigheden har gjort det særdeles vanskeligt at argumentere for nødvendigheden af at gøre noget drastisk for at styrke arbejdsudbuddet. I en periode, hvor antallet af arbejdsløse stiger med 10.000 om måneden, og hvor aviserne er fulde af overskrifter om fyringsrunder og arbejdsfordeling, er der ikke medvind for ønsker om drastisk at øge udbuddet af arbejdskraft. Skattekommissionens forslag nåede lige at komme med i slipstrømmen fra højkonjunkturen, også fordi reformen kunne lanceres som en stimulanspakke med ufinansierede skattelettelser i de første år af reformens liv.

I stedet handler den politiske debat nu om forskellige klassiske krisepakker, der alle skal skaffe flere job gennem øget efterspørgsel skabt af offentlige investeringer, skattelettelser eller andre traditionelle finanspolitiske tiltag. Selv om der stadig i princippet kan argumenteres for de langsigtede udfordringer fra en aldrende befolkning, så holder disse synspunkter ikke mange meter, når den akutte beskæftigelseskrise har taget over. I den forstand er den korte og den lange dagsorden faldet fra hinanden.

Formålet med den artikel er at se nærmere på, hvor stort gabet mellem de to dagsordener er ved at blive både fra et national og et regionalt perspektiv. Afslutningsvis diskuteres en forstærket uddannelsesindsats som en ”snild” politik, som kan overvinde skellet mellem de to dagsordener i den forstand, at den både kan bidrage til sænke ledigheden på kort sigt og samtidig danne grundlag for en langsigtet vækst i arbejdsstyrken.

En chokerende oplevelse!
Figur 1 fra Det Økonomiske Råds forårsrapport viser udviklingen i ledigheden siden 2000 sammen med Formandskabets prognose frem til 2011 (Det økonomiske Råd, 2009). Den topper ved en ledighed på knap 170.000 personer, hvilket er stort set på niveau med ledigheden under den seneste lavkonjunktur i 2003-2004. Så målt selv med korte historiske alen er den nuværende krise ikke mere dramatisk end så meget andet. Perspektivet kan yderligere forlænges bagud til 1993 – blot 16 år siden – hvor den samlede ledighed var på over 340.000.

Figur 1: Ledigheden fra 2000-2011

Kilde: Det Økonomiske Råds Formandskab: Dansk Økonomi. Foråret 2009, side 32

Nu hersker der naturligvis stor usikkerhed om de mellemfristede prognoser. Ledigheden i 2011 kan meget vel ende med at være højere – eller for den sags skyld lavere – end i Formandskabets prognose. Men der er ikke tvivl om, at det mest bemærkelsesværdige ved det nuværende konjunkturomslag er chokeffekten. Siden 1960erne havde ledigheden ikke været så langt nede som i sommeren 2008 – og aldrig var den steget så hurtigt som de følgende måneder.

Derfor har krisestemningen indfundet sig med usædvanlig hast. Fyringsrunder, lønnedgang og jobmangel er blevet faste markører i debatten.

Stor variation i det regionale gennemslag af krisen
Krisen har indtil videre ramt ujævnt ud over landet. Som det fremgår af figur 2, er ledigheden i foråret 2009 højest i de traditionelle udkantsområder som for eksempel Nordjylland, Sydvestsjælland, Bornholm og Lolland-Falster.

Figur 2: Arbejdsløshed i procent, marts 2009, sæsonkorrigeret.

Kilde:Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Arbejdsløshedens Danmarkskort, 20. maj 2009(www.ae.dk)

Samtidig har stigningen i ledigheden været meget ujævnt fordelt. Figur 3 viser udviklingen i ledigheden i de enkelte kommuner fra juni 2008 til marts 2009.

Figur 3: Ændring i arbejdsløshedsprocenten (procentpoint) fra juni 2008 til marts 2009,sæsonkorrigeret

Kilde:Arbejderbevægelsens Erhvervsråd: Arbejdsløshedens Danmarkskort, 20. maj 2009(www.ae.dk)

Som det fremgår, har alle kommuner haft stigende arbejdsløshed siden bundniveauet i juni 2008. Men hastigheden har været meget forskellig. Det er især Jylland og Fyn, der har oplevet store stigninger i arbejdsløsheden. Modsat er hovedstadsområdet og områderne i og omkring de store provinsbyer mindre hårdt ramt. Arbejdsløshedsprocenten lå i marts 2009 i næsten halvdelen af landets kommuner dobbelt så højt som i juni 2008. I nogle få kommuner var arbejdsløshedsprocenten endda mere end 3 gange så høj.

Forskellene i udviklingen i ledigheden afspejler i høj grad forskelle i sammensætningen af beskæftigelsen på uddannelsesniveau og på sektorer. Andelen af ufaglærte i beskæftigelsen i de 20 hårdest ramte kommuner er på gennemsnitligt 32 pct. mod et gennemsnit for hele landet på 27 pct. Derudover er det bemærkelsesværdigt, at stort set alle de 20 kommuner med de største stigninger i arbejdsløsheden har flere ufaglærte i beskæftigelse end landsgennemsnittet. Ser man på, hvor mange der var beskæftigede med bygge og anlæg eller i industrien, så ligger gennemsnittet for hele landet på ca. 21 pct., mens kommunerne med den dårligste arbejdsløshedsudvikling ligger på 28 pct. Samtidig har ingen af kommunerne en andel under landsgennemsnittet.

Samlet set er der altså en helt klar tendens til, at de kommuner, der indtil nu har været hårdest ramt af arbejdsløshed, er kommuner, der har mange ufaglærte og en stor koncentration af beskæftigede inden for byggeri og industri. Modsat har de kommuner med de mindste stigninger ikke så mange ufaglærte, ligesom andelen af beskæftigede inden for industri og byggeri generelt er mindre (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2009, p. 3 og 5).

De regionale forskelle afspejler derfor udspringet og tidsforløbet af krisen. Den startede i første række i bygge- og anlægssektoren og i industrien. Derfor kan det ikke undre, at kommuner med en høj andel af beskæftigelsen i disse sektorer er særligt hårdt ramte. Efterhånden som krisen breder sig til andre erhverv, må man forvente en vis udjævning, men København og de større provinsbyer vil stadig være begunstiget af en forholdsvis høj andel af offentligt ansatte med mere stabile beskæftigelsesudsigter. De ufaglærtes vanskelige situation afspejler også i nogen grad, at de ofte er den arbejdskraft, der er placeret direkte i produktionen og i distributionen af produkterne. Derfor rammes de først af et tilbageslag. Også her må man forvente en vis udjævning af krisens regionale gennemslag, efterhånden som den breder sig yderligere til andre dele af den private sektor og til de administrative funktioner i virksomhederne.

Forskelle i den regionale demografi
Også på den lange bane er der forskelle mellem de forskellige dele af Danmark. Alle danske regioner vil opleve en stigning i andelen af ældre på over 65 år i forhold til den erhvervsaktive befolkning, når denne defineres som personer i aldersgruppen 15 til 64 år. Men samtidig er der ganske stor forskel i udviklingen i dette gængse mål for forsørgerbyrden. Som det fremgår af figur 4, vil regionerne Sjælland, Syddanmark og Nordjylland i 2040 have forsørgerkvoter på over 50 procent, hvis Danmarks Statistiks befolkningsprognose holder. Omvendt vil Hovedstadsregionen have en forsørgerkvote på 37 procent. Midtjylland vil ligge i en mellemposition med en kvote på 43 procent.

Figur 4:  Regionale ældrekvoter 2009 og 2040

Kilde: Beregnet på grundlag af Danmarks Statistiks befolkningsprognose (www.statistikbank.dk). Ældrekvoten er defineret som antallet af personerover 65 år i forhold til antallet af personer i aldersgrupperne på 15-64 år .

I nogen grad svarer disse forskelle i 2040 til de aktuelle forskelle i forsørgerkvoterne. Men der er også forskelle i tilvæksten i antallet af ældre i forhold til den erhvervsaktive befolkning. I Region Hovedstaden vokser forsørgerkvoten 'kun' med 68 procent, medens topscoreren er Region Sjælland, hvor kvoten næsten fordobles. I de øvrige regioner vokser kvoten med godt 90 procent.

Hvem skal løfte forsørgerbyrden?
Forsørgerkvoten giver et simpelt mål for forholdet mellem de forsørgede og forsørgerne. Men den siger ikke noget om forsørgernes kapacitet til at løfte opgaven. Her spiller forhold som uddannelsessammensætning og erhvervsmuligheder en stor rolle. Samtidig kan man ikke betragte en regions forsørgerkapacitet isoleret. Gennem indkomstoverførsler mellem regioner vil det være nødvendigt at kompensere de områder med de højeste forsørgerkvoter, således at pensionisterne kan få udlignet de umiddelbare forskelle i levevilkår, der ville følge, hvis den enkelte region alene skulle tage sig af sine ”egne” pensionister.

Der forligger ikke prognoser for den nationale uddannelsessammensætning frem til 2040. Den seneste fremskrivning fra 2008 går frem til 2019 (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2008). Hertil kommer, at uddannelsessammensætningen af arbejdsstyrken ikke kan regionaliseres på en entydig måde, fordi den regionale arbejdskraft ikke alene vil afhænge af uddannelsesadfærden i de enkelte regioner, men også af flytte-, bosætnings- og pendlingsmønster mv.

Man kan dog få en vis indikation om, hvordan uddannelsesforskellene på tværs af regionerne vil se ud i fremtiden, ved at betragte de 35-åriges uddannelsesniveau i dag. Denne aldersgruppe er valgt, fordi hovedparten af de unge er kommet igennem uddannelsessystemet, når de er fyldt 35. Samtidigoverdriver de 35-åriges uddannelsesniveau formentlig det samlede uddannelsesniveau for hele arbejdsstyrken i 2015. I 2015 er de 35-årige blevet 45 år, og der vil til den tid være 20 ældre (og store) årgange i den arbejdsdygtige alder, der er dårligere uddannet.

Figur 5 viser, hvordan de 35-årige er uddannet i de forskellige regioner i 2005. Uddannelsesniveauet ligger højst i Hovedstaden, mens det ligger lavest i Nordjylland, Syddanmark og Sjælland. Region Midtjylland ligger midt i mellem, hvad angår uddannelsessammensætning.[1]

Figur 5: 35-åriges uddannelsessammensætning på regioner

Kilde: Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og IDA-registret.

Tabel 1 viser fordelingen af arbejdskraftefterspørgslen på uddannelsesniveauer og regioner sammenlignet med uddannelsesfordelingen af de 35-årige. Datamaterialet peger på uligevægt i begge ender af uddannelsesfordelingen, medens der er nogenlunde balance for de faglærtes vedkommende. Derimod bliver der i alle regioner overskud af ufaglært arbejdskraft, mest markant i Hovedstadsregionen og på Sjælland. Omvendt kommer der mangelsituationer for langvarigt uddannede, mest udtalt i Nordjylland, på Sjælland og i Syddanmark. For ungdomsuddannede antyder beregningerne en mangelsituation, som dog formentlig afspejler, at netop denne gruppe er underrepræsenterede blandt dagens 35-årige.

Nationale og regionale udfordringer på kort og lang sigt
Krisen har således på afgørende vis ændret vilkårene for den beskæftigelsespolitiske debat. Tidligere kunne der ske en simpel kobling af de kortsigtede og de langsigtede udfordringer. I begge tilfælde lød mantraet: 'Skaf flere hænder!'.  Nu er håndteringen af uligevægtene både nationalt og regionalt blevet mere kompliceret. Kravet om flere hænder har på kort sigt ikke megen legitimitet i en politisk virkelighed præget af arbejdsløshed og fyringsfrygt.

Også regionalt er situationen blevet mere mudret. Den regionale uligevægt på den lange bane er velkendt. Det overordnede billede er, at de største stigninger i den demografiske forsørgerbyrde ses udenfor Hovedstadsregionen, medens denne til gengæld vil opleve det største overskud af ufaglærte. De øvrige regioner vil også have overskud af ufaglært arbejdskraft og samtidig mangle arbejdskraft med en videregående uddannelse. Men samtidig har krisen hidtil haft et ganske uensartet regionalt gennemslag. Selv om dette i nogen grad skyldes, at krisen først har sat sig igennem i byggesektoren og i industrien, er der grund til at vente, at områderne udenfor Hovedstadsregionen også fremover vil opleve den største stigning i ledigheden. I denne forstand skygger den aktuelle fordeling af ledigheden for nogle af de langsigtede regionale udfordringer.

Der findes ingen simpel opskrift på, hvorledes det aktuelle skel mellem de kortsigtede og de langsigtede udfordringer kan overvindes.[2] Umiddelbart byder en række traditionelle finanspolitiske løsninger sig til i form af offentlige investeringer eller støtte til ekspansion af den private efterspørgsel, for eksempel til boligrenovering eller energibesparende foranstaltninger. Men samtidig er det afgørende at sammentænke løsningen af de kortsigtede udfordringer med en langsigtet strategi. Her bør uddannelse spille en central rolle som et redskab, der både kan opfylde kortsigtede og langsigtede mål.

I forhold til den demografiske udfordring er det en vigtig pointe, at erhvervsdeltagelsen over livsløbet vokser med stigende uddannelsesniveau. Personer med videregående uddannelse lægger simpelthen flere timer på arbejdsmarkedet end de kortuddannede – også når der tages højde for tiden i uddannelsessystemet. Dette skyldes både deres senere tilbagetrækning og en lavere ledighedsrisiko. Samtidig kan en regionalt rettet uddannelsesindsats bidrage til at mindske de uddannelsesmæssige skævheder, som er diskuteret ovenfor. Den aktuelle krise bør derfor gribes som en mulighed for at udnytte de ledige hænder – eller rettere hoveder – til en massiv opkvalificeringsindsats, som både kan sikre, at de ledige bruger tiden på noget fornuftigt, og samtidig bidrage til at der tages greb om de langsigtede udfordringer. På denne måde kan der stadig gås hånd i hånd på den korte og den lange bane. Men det kræver lidt flere mellemregninger end det simple krav om at øge udbuddet af arbejdskraft her og nu.

Referencer:
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2009): Arbejdsløshedens Danmarkskort, 20. maj 2009(www.ae.dk)
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (2008): Mangel på uddannet arbejdskraft i fremtiden, 1. september 2008(www.ae.dk)
Det Økonomiske Råd (2009): Dansk Økonomi, foråret 2009, København (www.doers.dk)
Madsen, Per Kongshøj (2009): Successful labour market approaches for dealing with the crisis: an introduction. Paper fremlagt på “Thematic Review Seminar” om "Labour market policies in response to the impact of the economic crisis", Brussels, 19 May 2009(http://www.mutual-learning-employment.net/Downloads/Per_Kongshoj_Madsen_TRS_Paper.pdf)

Emner: Beskæftigelsespolitik | Arbejdsmarked