Fra Egnsudvikling til Regional Erhvervsfremme - 50 års vedholdende omstillingsparathed

Henrik Halkier, professor ved Aalborg Universitet

Dette kunne måske friste til den hurtige konklusion, at problemerne ikke er blevet løst, siden der stadigvæk er behov for lovgivning, men et nærmere blik på udviklingen fra egnsudvikling til regional erhvervsfremme vil vise, at selvom der er forhold, der ikke har forandret sig voldsomt siden 1958, så er der også sket ændringer med hensyn til den offentlige politiks mål, midler og organisation på området. Det er måske netop denne kombination af kontinuitet og forandring, der er baggrunden for, at den 50-årige næppe har mange spekulationer om førtidspensionering, men i dag fremstår som, måske endda i forbløffende grad, vital og udviklingsorienteret. Denne artikel fortæller i tre korte kapitler historien om, hvordan egnsudvikling blev til regional erhvervsfremme.

Egnsudvikling: Periferien som nationalt problem
Den politiske kim til egnsudviklingsloven blev lagt i 1954, hvor den socialdemokratiske regering anmodede den statsligt nedsatte Arbejdsmarkedskommission om at overveje mulighederne for ”på kortere og længere sigt specielt at bekæmpe arbejdsløsheden inden for de såkaldte arbejdsløshedsøer”, der i en tid med relativ god beskæftigelse i dele af landet fik bl.a. nordjyske landkommuner med høj arbejdsløshed til at falde i øjnene. Kommissionen anbefalede en kombination af arbejdsmarkedspolitik – tiltag til fremme af arbejdskraftens mobilitet – og lokaliseringspolitik, dvs. fremme af erhvervsudvikling i områder med høj arbejdsløshed. Efter dannelsen af den ny socialdemokratisk ledede trekantsregering i 1957 blev der dog især lagt vægt på sidstnævnte, bl.a. i forlængelse af lokale initiativer i Vestjylland og Lolland, der satte fokus på lokale udviklingsproblemer. Allerede i 1958 blev et forslag til lov om egnsudvikling fremsat, der havde til formål at ophjælpe ”produktiv beskæftigelse i sådanne områder af landet, som med hensyn til industriel udvikling står tilbage for det øvrige land, eller som er ramt af særlige økonomiske vanskeligheder”. Problemet var med andre ord arbejdsløshedens ulige geografiske fordeling, og lovens bidrag til løsning heraf var i første omgang statsgaranti for lån i forbindelse med projektudvikling og produktive investeringer administreret af et nyt Egnsudviklingsråd. Forslaget blev kraftigt kritiseret af den borgerlige opposition, fordi det ikke kunne ”være en statsopgave at yde teknisk og økonomisk rådgivning ved udarbejdelsen af projekter til storindustri og ved finansiering af projekternes gennemførelse” (Venstre), fordi hvis man i stedet lod folk ”beholde deres opsparing, så ville der også være risikovillig kapital til at klare fremtidens store investeringer i hele landet”, og fordi offentlig infrastruktur såsom veje og havne i virkeligheden var ”af allerstørste betydning for en industriel produktion” (Konservative Folkeparti). Lovforslaget blev imidlertid gennemført uden de store justeringer, og skiftende socialdemokratiske regeringer intensiverede gradvist indsatsen, både ved at indføre nye støttemuligheder – kommunale ’industrihuse’, statslån i stedet for lånegarantier, tilskud til virksomhedernes flytteomkostninger – og især, fra 1969 og fremefter, gennem geografisk koncentration af støtten i statsligt udpegede egnsudviklingsområder. I praksis betød dette, at Danmark blev et typisk eksempel på regionalpolitik, sådan som den udfoldede sig i Vesteuropa i 1960erne og 1970erne. Det vil sige,

• politikkens formål var at søge at udligne store regionale forskelle i arbejdsløshed og industribeskæftigelse ved at flytte økonomisk aktivitet til statsligt udpegede støtteområder,
• midlet var diverse former for direkte eller indirekte økonomiske tilskud til private virksomheder, der skulle billiggøre produktionen og dermed gøre produkterne mere konkurrencedygtige, og
• organisationen af den offentlige indsats var centraliseret, idet staten stod for udpegningen af støtteområderne. Støtten fordeltes af det nationale Egnsudviklingsråd med repræsentanter for ministerier og interesseorganisationer, og administreredes fra 1967 af Direktoratet for Egnsudvikling i Silkeborg.

Selvom egnsudviklingspolitikkens udformning var grundlæggende på linie med tiltag i andre vesteuropæiske lande, så var indsatsen dog mindre intensiv: Mens lande som Tyskland, Sverige, og Storbritannien brugte henholdsvis 0,08, 0,11 og 0,3 procent af BNP på regionalpolitiske foranstaltninger i 1980, så var det danske niveau væsentlig lavere, nemlig 0,02 procent. Denne forskellige politiske prioritering afspejler formentlig også, at den danske indsats må ses som et forsøg på at udbrede industrien til dele af landet, hvor denne form for økonomisk aktivitet hidtil ikke havde vundet udbredelse, jvf. Figur 1, mens regionalpolitikken i de store europæiske lande primært var drevet af krisen i traditionelle erhverv med rødder i 1800-tallets industrielle revolution.

EU-programmer og regionale initiativer: Staten træder et skridt tilbage
Lige så pludseligt som egnsudviklingspolitikken var blevet indført i slutningen af 1950erne, lige så pludseligt forsvandt den i begyndelsen af 1990erne, idet Egnsudviklingsloven ganske enkelt ophævedes i 1990 uden at blive erstattet af tilsvarende nationale programmer. Selvom den traditionelle politik med statsstøtte til investeringer i svage regioner var blevet reduceret betragteligt i andre vesteuropæiske lande, så fremstår Danmark som et radikalt tilfælde ved, at aktiviteterne simpelthen ophører, oven i købet uden store politiske konflikter, selvom det var en borgerlig regering, der afskaffede, hvad der kunne ses som en integreret del af den socialdemokratiske velfærdsmodel. Baggrunden herfor var ikke alene ændrede økonomiske forudsætninger – det var vanskeligt at omfordele fra hovedstaden til periferien, når arbejdsløsheden i København også var stor – men også en ny politisk konsensus omkring erhvervspolitikken. På den ene side var der nu bred enighed om, at direkte virksomhedstilskud burde undgås, og at der i stedet skulle fokuseres på at forbedre de generelle betingelser for virksomhedernes udvikling, og på den anden side var der med reformen af EU's strukturfonde i 1988 skabt et alternativt system med støtte til regionale udviklingsaktiviteter, således at der selv fra de områder, der hidtil havde modtaget regional statsstøtte, kun lød spredte og spage protester, da Egnsudviklingsloven blev ophævet.

I perioden frem til 2007 er situationen således kendetegnet ved, at den regionale erhvervsfremme bliver sat i værk af tre forskellige aktører, hvis aktiviteter er gensidigt afhængige af hinanden:

• EU's strukturfondsprogrammer, der gennem skabelse af partnerskabs-samarbejder mellem offentlige myndigheder og private aktører planlægger og gennemfører erhvervsudviklingsaktiviteter i udpegede støtteområder (jvf. Figur 2).
• Regionale erhvervsudviklingsinitiativer, der iværksættes af amter og grupper af kommuner som supplement til EU-programmerne både i og uden for de udpegede støtteområder.
• Statslige initiativer, der primært har karakter af decentraliseret rådgivnings-service for virksomheder i hele landet samt forsøg på at fremme koordinationen af det stadigt voksende antal iværksat af regionale og lokale aktører.

Hvis man tager regionalpolitikken under ét, så betyder dette, at målsætningen i et vist omfang er blevet justeret: Mens egnsudviklingsstøtten handlede om at skabe mere lige beskæftigelsesvilkår mellem regionerne, så fokuseres der i 1990erne mere på styrkelsen af virksomhedernes konkurrenceevne i de enkelte regioner, dog med særlig henblik på svagere regioner, der gennem EU-programmerne kan sætte ekstra økonomiske ressourcer bag udviklingstiltagene. Samtidig ændredes policy-instrumenterne og den måde, de blev anvendt på. På den ene side kom der langt større vægt på ’bløde’ tiltag såsom virksomhedsrådgivning og netværksdannelse, mens betydningen af direkte tilskud til enkeltvirksomheder gradvist blev reduceret, og på en anden side blev de enkelte tiltag i stigende grad en del af en proaktiv strategi for regionaludvikling med inspiration fra EU-programmernes programmerings-princip i stedet for som hidtil blot reaktivt at vurdere ansøgninger indsendt af virksomheder og kommuner. Endelig ændredes regionalpolitikkens organisatoriske rammer markant: Mens det nationale niveau hidtil havde stået for både planlægning i form af støtteområde-udpegning og gennemførelse via tilskudsbevillinger, så fik både EU og ikke mindst det regionale niveau en lang større rolle, især med hensyn til prioritering af indsatsområder og udviklingsprojekter.

Skiftet fra egnsudvikling til regional erhvervsfremme i regi af især EU-programmerne og amterne kunne fortolkes som en tilbagetrækning og nedprioritering af dette politik-område fra statens side, fordi det nationale niveaus rolle fra 1990erne og fremefter var langt mindre synlig. I praksis er der imidlertid tale om en forandret snarere end en formindsket statslig rolle: Den overordnede regulering af aktiviteterne, som f.eks. procedurerne omkring EU-programmerne, var en statslig opgave, de policy-instrumenter, amter og kommuner kunne benytte sig, var også statsligt regulerede med f.eks. forbud mod direkte finansielle tilskud til individuelle private virksomheder, og endelig var statens udgifter til regional erhvervsfremme via især medfinansiering af EU-programmerne fortsat betragtelige og faktisk målt i faste priser på størrelse med udgifterne til egnsudvikling i slutningen af 1980erne. Hertil kommer, at staten fra slutningen af 1990erne blev stadigt mere aktiv med hensyn til den mere detaljerede organisering af den regionale erhvervsfremme, specielt ud fra et ønske om at fremme koordinationen af de mangfoldige aktiviteter, der efterhånden var vokset frem, dels inden for den enkelte region gennem fusion af mere eller mindre parallelle rådgivningstilbud til virksomhederne, og dels på tværs af eksisterende administrative grænser gennem tværregionale initiativer som det Jysk-Fynske Erhvervssamarbejde eller de såkaldte regionale vækstsamarbejder i økonomiske udkantsområder af Danmark.

Alt i alt tegner dette et billede af en ændret regionalpolitisk indsats med større vægt på konkurrenceevne, rammebetingelser, og øget samarbejde mellem potentielle aktører inden for området, hvor det nationale niveaus primære rolle nu er blevet regulering og finansiering af andres aktiviteter snarere end iværksættelsen og implementeringen af selvstændige statslige foranstaltninger. Men fortsat, og nu i regi af EU-programmerne, med en omfattende ekstraindsats i områder med relativt svag økonomisk udvikling.

Partnerskab og regional erhvervsfremme: Staten rydder op
Som led i strukturreformen fik det regionale niveau for første gang ansvaret for regionens økonomiske udvikling, og efter sygehusvæsnet er regional udvikling nu blevet regionernes vigtigste opgave – og dens politiske betydning bliver næppe mindre af, at erhvervsudvikling, i modsætning til sundhedsområdet, ofte forbindes med positive nyheder. Efter mere end halvandet årti i halvskygge, er regional erhvervspolitik pludselig blevet et prominent policy-område, og baggrunden for denne måske umiddelbart noget overraskende udvikling, synes at være en kombination af flere forskellige faktorer. På den ene side var erhvervsfremme en mindre regional aktivitet, som regeringen kunne tilbyde oppositionen i de politiske forhandlinger om strukturreformen, uden at regionernes opgaver eller budgetter blev voldsomt forøgede, og på den anden side kan den konkrete udformning heraf på mange måder ses som kulminationen af de seneste 10 års statslige politik på området.

Den ny tilgang til regional erhvervspolitik adskiller sig primært fra den foregående periode med hensyn til det organisatoriske. Regionaludvikling er blevet en obligatorisk opgave for de nye regioner med regionale vækstfora sammensat af repræsentanter fra centrale offentlige og private aktører i en central proaktiv rolle, og selvom inspirationen fra den partnerskabsmodel, som f.eks. EU's Strukturfonde har anvendt siden slutningen af 1980erne, er iøjnefaldende, så er det et klart nybrud, at denne model gøres obligatorisk i samtlige regioner, også de økonomisk mere velstillede, og at kommunerne gives en vigtig rolleinden for både finansiering og implementering af regional erhvervsudvikling. Omvendt udgør den ny tilgang rent strategisk ikke noget grundlæggende nybrud: Der lægges fortsat stor vægt på styrkelse af regionernes konkurrenceevne, men samtidig stilles der også krav om en særlig intensiv indsats i de af staten definerede yderområder (jvf. Figur 3), så forestillingen om større socio-økonomisk lighed mellem forskellige dele af landet er stadig en integreret del af dansk regionalpolitik. Med hensyn til policy-instrumenter er ændringerne fra 1990erne også relativt begrænsede: Direkte virksomhedstilskud spiller nu kun en marginal rolle, mens tiltag til forbedring af virksomhedernes rammebetingelser har fået en helt central placering. Endelig er der også i vidt omfang tale om økonomisk kontinuitet i forhold til den forrige periode, idet udgangspunktet for erhvervsfremmen i regi af strukturreformen har været fastholdelse af det eksisterende udgiftsniveau.

50 år efter egnsudviklingsloven: Kontinuitet via forandring?
Umiddelbart kunne man fristes til at hævde, at der må være kvalitativ forskel mellem 1958 og 2008 med hensyn til regional udviklingspolitik. Mens staten via egnsudviklingsstøtten søgte at øge den regionale lighed gennem økonomisk støtte til private virksomheders produktive investeringer, så søger de regionale vækstfora at øge regionens konkurrenceevne ved i samarbejde med private og offentlige aktører at forbedre rammebetingelserne for virksomhederne. Eller sagt på en anden måde: Mens egnsudviklingsloven primært handlede om lighed, så er det nu effektivitet, der er i højsædet i et forsøg på at mobilisere samtlige regioners potentialer i en situation med skærpet global konkurrence. Ud fra denne betragtning er der sket forandringer både med mål, midler og de organisatoriske rammer i et sådant omfang, at de regionale vækstfora er så fjernt beslægtede med egnsudviklingsloven, at 2008-jubilæet mest af alt minder om den nylige fejring af H. C. Andersen: Festens genstand er ikke længere i blandt os men lever kun som minder om en svunden tid og dens bedrifter.

Hvis man graver lidt dybere, finder man imidlertid også kontinuitet på en række vigtige punkter. Med hensyn til formålet er der naturligvis sket en forskydning fra interregional lighed i retning af konkurrenceevne, men faktisk har afbalanceringen af disse to hensyn været en gennemgående udfordring. Oprindeligt gennem vurderingen af hvorvidt en ansøgning om egnsudviklingsstøtte ville resultere i aktiviteter, der vil have ”væsentlig indflydelse på et områdes erhvervs- og beskæftigelsesmæssige forhold”, der samtidig lå uden for ”virksomhedens normale tekniske og økonomiske udvikling”, og nu om dage i det af staten institutionaliserede hensyn til yderområderne inden for den i øvrigt konkurrenceevne-orienterede erhvervsfremmelov. Organisatorisk udgør afskaffelsen af statens oprindelige monopol-stilling som regionalpolitisk aktør klart nok en væsentlig forskel, men hvad der kun i mindre grad har ændret sig er, at de enkelte udviklingsprojekter fortsat i vidt omfang bliver skabt blandt aktører ude i samfundet: under egnsudviklingsloven af de virksomheder, som søgte om investeringsstøtte, og nu om dage blandt en langt bredere kreds af ’projektmagere’, der søger at overbevise vækstforum om deres forslags fortræffeligheder. Med hensyn til policy-instrumenter, så er skiftet fra finansielle tilskud til rammebetingelser naturligvis iøjnefaldende, men da man ikke én gang for alle kan tilskrive nogle virkemidler større effekt end andre, er implikationerne heraf uklare og kan kun afgøres empirisk. På tværs af de tilsyneladende radikale forandringer i 1991 og 2007 er der således med hensyn til især formål og men også virkemåde væsentlige kontinuiteter mellem fortidens egnsudvikling og nutidens regionale erhvervsfremme, måske fordi den konkrete økonomiske udfordring hele tiden har været den samme, nemlig hvordan kan man fremme den industrielle udvikling i Danmark, hvad enten tiltagene så har fokuseret mere eller mindre eksklusivt på ’de sorte pletter’ på kortet. Ud fra denne betragtning kan 50-års jubilæet måske ligefrem betragtes som en fødselsdag: Selvfølgelig er der store forskelle på dengang og nu, men alligevel er ligheden mellem de første sort-hvide fotos og festens genstand umiskendelig, også for andre end den nærmeste familie.

Referencer
Bachtler, John. "New Dimensions of Regional Policy in Western Europe." In The Political Economy of Regionalism, edited by Michael Keating and John (eds.)Loughlin, 77-89. London: Frank Cass, 1997.

Bogason, Peter. "Denmark: The Regional Development Council." In Regional Development Agencies in Europe, edited byDouglas (ed.) Yuill, 107-28. Farnborough: Gower, 1982.

Direktoratet for Egnsudvikling. Orientering og årsberetning 1981. Silkeborg: Direktoratet for Egnsudvikling, 1981.

Erhvervsfremmestyrelsen. "Danmarks Mål 2-Program 2000-2006." Silkeborg: Erhvervsfremmestyrelsen, 2000.

Gaardmand, Arne. "Jobbet til manden eller manden til jobbet? Om Dansk regionalpolitik 1945-85." In Om regionalpolitikken som politikområde, edited by NordREFO (ed.), 67-108. Helsinki: NordREFO, 1988.

Halkier, Henrik. "Regional Policy in Transition - a Multi-Level Governance Perspective on the Case of Denmark." European Planning Studies9, no. 3 (2001): 323-38.

Halkier, Henrik. "Regional udviklingspolitik: Nordjylland som foregangsregion?" In Hvad skal Nordjylland leve af? edited by Jesper Lindgaard Christensen, Thomas Nielsen and Lisbeth Tved Linde, 26-37. Aalborg: Centre for Regional Udvikling, 2007.

Halkier, Henrik. "Regional Development Policies and Structural Reform in Denmark. From Policy Segmentation towards Strategic Synergy." In New Nordic Regionalism, edited by Oddbjørn Bukve, Henrik Halkier & Peter de Souza.Aalborg: Aalborg Universitetsforlag, 2008.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet. "Regionalpolitisk redegørelse 2007 - Analyser og baggrund." København: Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2007.

Møllgaard, Johannes. "Egnsudviklingspolitik i 25 år." In Hvor kragerne vender - Et skrift om egnsudvikling, edited by Poul Erik Grohnheit, 5-14. København: Dansk Byplanlaboratorium, 1977.

Yuill, Douglas, John Bachtler, and Fiona Wishlade, eds. European Regional Incentives 1996-97, 16th Edition. London: Bowker Saur, 1996.

Emner: Regionalpolitik